STANOWISKO
Prezydium Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców
z dnia 11 marca 2016 r.
w sprawie stosunku Rzecznika Praw Obywatelskich do problemu zamieszkiwania i ponadnormatywnego budownictwa w rodzinnych ogrodach działkowych
W związku z pismem Rzecznika Praw Obywatelskich do Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie regulacji prawnych dotyczących zamieszkiwania i samowoli budowlanych na terenach rodzinnych ogrodów działkowych (znak: IV.7006.37.2016.KD/ZA), które zostało opublikowane na oficjalnej stronie internetowej Rzecznika Praw Obywatelskich, Prezydium Krajowej Rady PZD uznaje za konieczne odniesienie się do poglądów zawartych w tych wystąpieniach.
Milionowe środowisko polskich działkowców ze zdumieniem zapoznało się z powyższymi wystąpieniami, w których Rzecznik Praw Obywatelskich (RPO) jednoznacznie wyraził swoje stanowisko odnośnie problemów zamieszkiwania i ponadnormatywnego budownictwa na terenach ROD. Od wielu lat działkowcy i ich Związek zmagają się z tymi trudnymi problemami bez znaczącej pomocy ze strony organów publicznych. Spodziewać się więc należało, że skoro tymi problemami zainteresował się konstytucyjny organ, jakim jest RPO, to podejdzie do nich w sposób kompleksowy i rzetelny, aby dokonać obiektywnej diagnozy i zaproponować realne i skuteczne rozwiązania. Niestety, sposób działania oraz poglądy prezentowane w tym zakresie przez RPO są wyjątkowo jednostronne i subiektywne, żeby nie powiedzieć – tendencyjne. Co gorsze jednak, poglądy te są zupełnie sprzeczne z obowiązującymi przepisami oraz istotą ogrodnictwa działkowego.
Tak kontrowersyjne stanowisko RPO jest wynikiem wątpliwego sposobu rozpoznania problemu ponadnormatywnego budownictwa oraz zamieszkiwania w ROD. Rzecznik oparł się bowiem wyłącznie na stanowisku osób, które nielegalnie pobudowały domy w ogrodach działkowych i od lat tam zamieszkują. W swoich wystąpieniach wskazuje zresztą na Stowarzyszenie Ogrodów Działkowych „Forsycja”, skupiające grupę zamieszkujących jeden z poznańskich ROD. Organizacja ta bezskutecznie usiłowała przejąć kontrolę nad tym ogrodem oraz wyłączyć go ze struktur PZD, aby przekształcić ogród w dzikie osiedle mieszkaniowe. Nie uzyskawszy tego celu, osoby te rozpoczęły kampanię propagandową, kreującą ich na biednych i pokrzywdzonych obywateli, którzy z przyczyn losowych zmuszeni są zamieszkiwać na terenach ROD, za co są „prześladowane” przez PZD, który rzekomo ich eksmituje. W ramach tej kłamliwej kampanii organizują pikiety i próbują wciągnąć do współpracy różne organizacje. Znamienne, że nie znajdują zrozumienia w środowisku działkowców, a ich głównym sprzymierzeńcem jest Wielkopolskie Stowarzyszenie Lokatorów. Nie jest to przypadek. Wbrew bowiem rozsiewanej propagandzie, zamieszkujący tereny ROD niewiele mają wspólnego z działkowcami, gdyż faktycznie są dzikimi lokatorami bezprawnie wykorzystującymi ogrody działkowe do celów mieszkalnych. Podobnie jak ich budynki nie mają nic wspólnego z altanami działkowymi, ponieważ są zwykłymi domami mieszkalnymi, często o wysokim standardzie.
W rzeczywistości bowiem powyższa kampania nie została wszczęta w interesie ludzi biednych, czy bezdomnych. Takie przypadki są traktowane z pełną wrażliwością przez władze ROD, łącznie z pomocą w uzyskaniu lokali socjalnych. Przedmiotowa sprawa jest nagłaśniana przez osoby, które postanowiły pobudować się na terenie ROD. Ubogich i bezdomnych nie stać na budowę domu mieszkalnego. W istocie zasłanianie się biednymi i bezdomnymi to cyniczna manipulacja wykorzystywana od wielu lat przez ludzi, którzy bezprawnie pobudowali kosztowne domy mieszkalne i dzisiaj – w obliczu ponoszenia odpowiedzialności za swoje nielegalne działania – ubierają się w szaty ubogich i pokrzywdzonych ofiar.
W świetle powyższego Prezydium Krajowej Rady PZD z ubolewaniem przyjmuje, że RPO bezkrytycznie przyjął tak tendencyjne poglądy i w oparciu o nie publicznie zajął stanowisko. Nie sposób uznać, aby to stanowisko zostało poprzedzone wnikliwą i pełną oceną, skoro Rzecznik nie raczył nawet zwrócić się do Polskiego Związku Działkowców o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie. Trudno zatem dostrzec oznaki dobrej woli lub chęci obiektywnego spojrzenia na badane problemy.
Efektem takiego podejścia jest kuriozalne stanowisko RPO, w którym de facto podważa przepisy zwalczające proceder zamieszkiwania i ponadnormatywnego budownictwa na terenach ROD, a także poddaje krytyce działania Związku zmierzające do realizacji tych przepisów. W rezultacie PZD został napiętnowany za wypełnianie swojego obowiązku ustawowego i zwalczanie zjawisk, które godzą w istotę ogrodnictwa działkowego. W ten sposób RPO stał się rzecznikiem osób rażąco naruszających prawo. Jednocześnie całkowicie nie uwzględnił interesów i praw znakomitej większości działkowców, którzy przestrzegają obowiązującego prawa i wykorzystują swoje działki zgodnie z przeznaczeniem. To przede wszystkim te osoby są najbardziej poszkodowane przez bezprawne działania niewielkiej, ale krzykliwej, grupy zamieszkujących ROD w swoich samowolach budowlanych. Prawa tych działkowców są ustawicznie naruszane, a przysługujące im przywileje – zagrożone. Szkoda, że RPO nie stanął na straży praw tych obywateli, którzy uczciwie przestrzegają prawa, ale stanął przeciwko nim – po stronie ludzi celowo i jaskrawo łamiących porządek prawny.
W tym kontekście należy przypomnieć, że przepisy o zwalczaniu zamieszkiwania i samowoli budowlanych w ROD zostały uchwalone na wniosek samych działkowców w przedłożonym przez nich projekcie obywatelskim podpisanym przez przeszło 920 tysięcy obywateli. Sami działkowcy dostrzegli więc konieczność zwalczenia tych negatywnych zjawisk. Ponadnormatywne budownictwo oraz zamieszkiwanie na terenie ROD jest bowiem wynaturzeniem idei ogrodnictwa działkowego, prowadzącym do jej szybkiego rozkładu. Ogrody służą bowiem zaspokajaniu wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych. Stąd ustawodawca zakazał m. in. zamieszkiwania, prowadzenia działalności gospodarczej oraz ponadnormatywnego budownictwa na terenach działek rodzinnych. ROD w żaden sposób nie są do tego przystosowane, a zwłaszcza do zamieszkiwania, chociażby ze względu na brak odpowiedniej infrastruktury, co może prowadzić do zagrożenia zdrowia lub życia.
W tym kontekście za nieodpowiedzialne, a nawet niebezpieczne, należy uznać kontestowanie przepisów zwalczających te negatywne zjawiska. Zwykły czytelnik może odnieść wrażenie, że konstytucyjny organ, jakim jest RPO, wręcz sankcjonuje bezprawie. Wszak w swoim stanowisku w żadnym miejscu RPO nie potępia ponadnormatywnego budownictwa, czy też zamieszkiwania w ROD. Takie podejście może skutkować uznaniem wielu osób, że – pomimo zakazu ustawowego – dopuszczalne jest budowanie domów mieszkalnych na działkach rodzinnych.
Jest to tym bardziej zasadne, że RPO wprost podważa sankcje, które mogą realnie wymusić przestrzeganie zakazu zamieszkiwania i ponadnormatywnego budownictwa. Jednocześnie Rzecznik kwestionuje aktywność PZD w zakresie realizacji tego zakazu. W tym celu dokonał szczegółowej analizy uchwał organów PZD, które usiłuje przedstawić jako krzywdzące dla zamieszkujących w ROD, choć nie jest w stanie zarzucić im niezgodności z ustawą. W rezultacie RPO dokonał publicznej stygmatyzacji Związku za realizację obowiązującego prawa, które również podważa i postuluje jego zmianę.
Obowiązująca ustawa nałożyła na Związek i każde stowarzyszenie ogrodowe obowiązek zgłaszania do nadzoru budowlanego każdego przypadku samowoli budowlanej na terenie ROD. Dopiero stwierdzenie przez nadzór budowlany, że taki przypadek rzeczywiście jest samowolą, pozwala stowarzyszeniu ogrodowemu na wypowiedzenie prawa do działki. Rozwiązanie to stanowi zatem dodatkowe zabezpieczenie praw osób, którym zarzucono ponadnormatywne budownictwo. Nie ma więc możliwości, aby wyłącznie na podstawie decyzji stowarzyszenia ogrodowego skutecznie pozbawić kogokolwiek prawa do działki. Zarzuty musi bowiem potwierdzić organ nadzoru budowlanego, którego decyzja podlega jeszcze weryfikacji przez sąd administracyjny. Ponadto samo wypowiedzenie podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego.
Jednak, mimo tak restrykcyjnych zasad, RPO uznaje, że niedostatecznie chronią praw osób poddanych powyższej sankcji. Stwierdza wręcz, że wypowiedzenie wywołuje zbyt dotkliwe skutki. Przypomnieć więc trzeba, że samowola budowlana i zamieszkiwanie to przykład najbardziej jaskrawego naruszenia zasad korzystania z działki w ROD. Oczywistym jest zatem, że tak dotkliwa sankcja jest zarezerwowana wyłącznie dla takich naruszeń. Znamienne, że RPO nie kwestionuje możliwości zastosowania wypowiedzenia np. wobec osób długotrwale zalegających z opłatami ogrodowymi, natomiast widzi problem w stosunku do zamieszkujących w samowolach budowlanych. Trudno zrozumieć taką logikę.
Rzecznik zgłosił również zastrzeżenia do przepisu ustawy o ROD, który nie przewiduje prawa do wynagrodzenia za urządzenia i obiekty wykonane niezgodnie z prawem, czyli m.in. za samowole budowlane. RPO uznaje to za naruszenie konstytucyjnych zasad ochrony własności. Należy zwrócić jednak uwagę, że ustawa o ROD nie ogranicza prawa do wynagrodzenia, gdy zamieszkiwanie następuje w altanie działkowej, spełniającej wymogi prawa. Świadczy to o tym, że ustawa przewiduje ochronę własności nawet w sytuacjach rażącego naruszenia prawa. Brak wynagrodzenia jest zatem wyjątkiem przewidzianym w przypadku, kiedy nie sposób rekompensować skutków rażącego naruszania prawa. Byłoby to rozwiązanie demoralizujące i sprzeczne z Konstytucją. Wszak każdy obywatel ma konstytucyjny obowiązek przestrzegać obowiązującego prawa. Rozwiązania ustawowe nie powinny zatem zachęcać obywateli do naruszania ich obowiązków ustawowych poprzez zapewnianie im rekompensaty pieniężnej za bezpośrednie skutki ich bezprawnego działania. Zresztą przyznanie wynagrodzeń za samowole rodziłoby dalsze komplikacje, a zwłaszcza problem określenia zobowiązanego do wypłaty takiego świadczenia, który w ten sposób de facto zostałby obciążony odpowiedzialnością za nielegalne działania innych osób. Trudno uznać takie rozwiązanie za zgodne z Konstytucją. Ponadto, przyznanie wynagrodzeń za samowole oznaczałoby rozprzestrzenianie się tego zjawiska w ROD, gdyż w praktyce uniemożliwiałoby usuwanie takich osób, które należałoby „wykupić”. Taki mechanizm byłby deprawujący. Nie sposób więc zrozumieć motywacji dla przedmiotowego postulatu RPO. Tym bardziej, że analogiczna regulacja – do kwestionowanego przez RPO zapisu ustawy o ROD – znajduje się w art. 33 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie przewiduje wynagrodzenia dla użytkownika wieczystego za budynki i inne urządzenia wzniesione wbrew postanowieniom umowy z właścicielem. Rozwiązanie to obowiązuje od ponad 18 lat i nikt – łącznie z RPO – nie kwestionował ani jego zasadności, ani konstytucyjności.
W świetle powyższych uwag Prezydium Krajowej Rady PZD pragnie zauważyć, że w swoich rozważaniach RPO zupełnie pominął regulacje ustawy o ROD, które w sposób oczywisty przeczą jego tezie o pozbawieniu ochrony prawnej osób, które wskutek wypowiedzenia mogą utracić prawo do działki, jak również prawo do wynagrodzenia za majątek. Z szeregu przepisów ustawy o ROD jednoznacznie wynika ochrona sądowa przysługująca działkowcom. Dotyczy to w szczególności wypowiedzenia prawa do działki (art. 37) oraz wynagrodzenia (art. 42 ust. 4). A zatem sprawa pozbawienia prawa do działki nie kończy się na wypowiedzeniu. Wszak przeprowadzenie eksmisji następuje na podstawie wyroku sądowego. Świadczy to tylko o bezpodstawności zarzutów wobec ustawy o ROD, która należycie chroni prawa działkowców i innych zainteresowanych osób, zwłaszcza poprzez zagwarantowanie szerokiej ochrony sądowej.
Można wręcz stwierdzić, że ochrona ta idzie tak daleko, że skuteczne usunięcie z działki za samowolę budowlaną jest procesem wyjątkowo długotrwałym, obostrzonym wieloma restrykcjami. Potwierdzeniem tego jest fakt, że na obecną chwilę nie ma problemu masowych wypowiedzeń, a tym bardziej – eksmisji. Tworzenie takiej histerii jest częścią kampanii osób, które bezprawnie pobudowały domy mieszkalne na terenie ROD. Działania organów PZD są nakierowane przede wszystkim na usuwanie z władz (zarządów) ROD osób zamieszkujących w samowolach budowlanych. Dotychczasowa praktyka dowiodła bowiem, że osoby takie nie tylko chcą mieszkać, ale usiłują przejąć władzę w ogrodach, aby narzucać zwykłym działkowcom swoje porządki. Chodzi o nierzadkie przypadki forsowania takich rozwiązań, które ułatwią im faktyczne przekształcenie ogrodów w osiedla mieszkaniowe, gdzie prawa działkowców będą ustępować wobec oczekiwań osób zamieszkującym.
Jednocześnie nie chcą rezygnować ze statusu działkowca i ROD, jaki wynika z ustawy, którą tak krytykują. Chodzi im bowiem o dalsze korzystanie z przywilejów ustawowych, np. podatkowych, które są zarezerwowane dla działkowców. Zresztą sam fakt bezprawnego wybudowania domów mieszkalnych bez pozwolenia i zamieszkiwania bez ponoszenia żadnych obciążeń jest najbardziej jaskrawym przykładem nadużywania, żeby nie powiedzieć – żerowania – na prawach przyznanych uczciwym działkowcom. Takie nadużycia w sposób oczywisty stanowią zagrożenie dla utrzymania tych istotnych przywilejów, co tłumaczy, dlaczego środowisko polskich działkowców od lat zwalcza zjawisko zamieszkiwania i ponadnormatywnego budownictwa w ROD.
Z tego względu społeczność działkowców od lat żywi nadzieję, że w walce przeciwko tym zjawiskom uzyska znaczącą pomoc ze strony organów publicznych. Jednak rozczarowujące stanowisko RPO całkowicie zawodzi te oczekiwania. Okazało się bowiem, że – zamiast wsparcia w walce z niszczeniem ogrodów przez nielegalną budowę domów mieszkalnych – Rzecznik dokonał wybiórczej interpretacji ustawy o ROD i przeprowadził akademickie dywagacje, aby na siłę wykazać, że przepisy zwalczające samowole i zamieszkiwanie w ROD są wadliwe i nieprecyzyjne, choć wszyscy – łącznie z zamieszkującymi – aż nazbyt dobrze je rozumieją. Na podstawie tak subiektywnej analizy RPO zgłosił postulat nowelizacji tych przepisów poprzez ich daleko posuniętą liberalizację. Rzecznik proponuje bowiem, aby sprawy pozostawić wyłącznie organom nadzoru budowlanego. Wynika więc stąd, że pozostałe sankcje miałyby zostać zniesione. Biorąc pod uwagę dotychczasową skuteczność organów budowlanych w tym zakresie można stwierdzić, że proponowana zmiana skutkować będzie możliwością bezkarnego zamieszkiwania na terenach ROD w zwykłych budynkach mieszkalnych. Łatwo przewidzieć, że jest to prosta droga do zniszczenia polskich ogrodów, które szybko zamienią się w dzikie osiedla, koczowiska lub zwykłe slumsy.
Mając powyższe na uwadze, Prezydium Krajowej Rady PZD uznaje stanowisko RPO za działanie godzące w istotę ogrodnictwa działkowego. Inicjatywa Rzecznika stanowi niebezpieczny precedens w dotychczasowej działalności konstytucyjnego organu, który ma być strażnikiem praw obywatelskich. Występuje bowiem nie tylko na rzecz osób, które celowo i rażąco naruszyły obowiązujące prawa, ale również postuluje – w ich partykularnym interesie – o zmianę prawa w celu usankcjonowania dokonanego przez te osoby bezprawia. Nie baczy przy tym, że rozwiązanie to godzi w prawa i interesy osób respektujących prawo, tj. przytłaczającej większości działkowców. Takie stanowisko jest demoralizujące, gdyż zachęca do łamania prawa i jednocześnie zniechęca do jego przestrzegania. W ten sposób RPO działa ewidentnie przeciwko polskim działkowców, którzy uczciwie i z poszanowaniem prawa korzystają ze swoich działek. Poglądy RPO mogą bowiem przyczynić się eskalacji procederu zamieszkiwania i ponadnormatywnego budownictwa w ROD. Uderzy to przede wszystkim w praworządnych obywateli, którzy są działkowcami. Dlatego też, mimo pomijania przez RPO organizacji reprezentującej ponad milion działkowców, Związek wyraża nadzieję, że Rzecznik zweryfikuje swoje poglądy, uwzględniając tym razem racje wyrażone przez stronę, która dąży do przestrzegania obowiązującego prawa w rodzinnych ogrodach działkowych, a tym samym – obrony polskich ogrodów przed wynaturzeniem i likwidacją.
PREZYDIUM KRAJOWEJ RADY
POLSKIEGO ZWIĄZKU DZIAŁKOWCÓW
Warszawa, dnia 11 marca 2016 r.